Finalidad de Reproducción.- Consiste en
reproducir por cualquier medio idóneo los instrumentos
públicos protocolares. Significa que el notario debe
otorgar los traslados instrumentales a quines lo soliciten, esto
es los testimonios, partes o copias simples.
Finalidad de Autenticación.- El notario al dar fe
respecto del instrumento que esta otorgado, lo reviste con
calidad de auténtico. En el caso de autenticar una
reproducción respecto de su original, no se esta hablando
de que el original sea auténtico, si no que la
reproducción es auténtica (idéntica) a su
original.
Finalidad de Apertura.- Esta referida
específicamente a la apertura de libros, es decir se
refiere a la constancia notarial que se pone en la primera foja
útil del libro que se apertura, con indicación del
número de apertura, del numero de folios (simples o
dobles), el nombre del titular del libro (su denominación
o razón social si se trata de una persona
jurídica), su domicilio, RUC, y datos de quién
solicita la apertura del libro, la dominación y/o el
objeto del libro.
3.5. FUNCION COADYUVANTE DEL ESTADO.-
En la teoría general, se precisa que corresponde
a los Poderes del estado contribuir con las funciones del notario
dictando las medidas que estime necesarias para que se lleve a
cabo cabalmente el cumplimiento de su función
específicamente establecida en la Ley del Notariado. De
esta manera se busca que el ejercicio del notariado se realice de
la mejor manera. Sin embargo, lo que nos importa en este punto es
que dentro de la teoría general se considera que el
notario presta un servicio público por medio del cual
deberá satisfacer "las necesidades de interés
social: que son la autenticidad, certeza y seguridad
jurídica". Lo anterior lo podemos entender como parte de
las funciones del notario, según indica el maestro
Pérez Fernández del Castillo.
En este sentido el maestro Martínez
Segovia[29]define a la función notarial de
la siguiente manera: "Es la función profesional y
documental autónoma, jurídica, privada y
calificada, impuesta y organizada por la ley (caracteres), para
procurar la seguridad, valor y permanencia, de hecho y de derecho
(fines), al interés jurídico de los individuos,
patrimonial o extrapatrimonial, entre vivos o por causa de
muerte, en relaciones jurídicas de voluntades concurrentes
o convergentes y en hechos jurídicos, humanos o naturales
(objeto material), mediante su interpretación y
configuración, autenticación, autorización y
resguardo (operaciones de ejercicio) confiada a un notario (medio
subjetivo)". 3.6. FORMA DE EJERCER LA FUNCIÓN
NOTARIAL.-
Implica la manera como debe actuar el notario, es decir
las formas y solemnidades de actuación, por lo que resulta
conveniente que sea la Ley del Notariado la que establezca la a
forma con la que el notario debe ejercer la función
notarial. La Ley del Notariado Peruano precisa que el notario
ejerce la función notarial en forma personal,
autónoma, exclusiva e
imparcial[30]
En forma personal, lo que consagra el
carácter indelegable de la función notarial y es
que sólo el notario y nadie mas que él es
quién puede dar la fe pública notarial, pues es el
único facultado con esta atribución fedataria
pública extrajudicial, lo que garantiza la idoneidad del
servicio, la certeza de otorgamiento, la eficacia plena del
instrumento público notarial.
En forma autónoma, es decir que el
notario actúa con independencia en el ejercicio de su
función, dentro de los marcos y parámetros que
establece la Ley del Notariado, cumpliendo con los mandatos
legales y constitucionales, sin admitir intromisión,
resguardando la transparencia y confiabilidad que impone la
función notarial en una función que de por si
otorga seguridad jurídica y disminuye todo riesgo e
incertidumbre.
En forma exclusiva, esto significa que esta
función de dar fe pública extrajudicialmente, es
propia de los notarios, quienes la otorgan a nombre del estado,
en tal sentido nadie puede dar esta fe pública notarial,
pues sólo por excepción y en los lugares donde no
hay notario es que pueden darla los jueces de paz, y
todavía con el carácter de imperfecta, en tanto que
los fedatarios de las instituciones públicas solo la
otorgan para el interior de sus instituciones.
En forma imparcial, sin admitir ningún
tipo de favoritismo, desterrando cualquier concepto preconcebido,
prevalorado o preimpuesto, pues la función notarial no
admite distingos, ni parcializaciones de ninguna índole y
por ningún concepto, es esto lo que ha revestido de
tradición y confianza del pueblo para con el notariado en
el mundo.
3.7. PRINCIPIOS DE LA FUNCIÓN
NOTARIAL.-
Los Principios de la Función
Notarial, son:
3.7.1. Principio
Rogatorio.-
El Notario ejerce su función a petición
expresa – oral o escrita – del usuario que solicita y elige su
intervención fundamentalmente por la garantía y
eficacia del servicio que aquel le brinda. No se debe confundir
ni limitar la intervención del Notario por razón de
su ubicación distrital, que solo se establece para que
este se encuentre más cerca de los usuarios, porque la
competencia del Notario es provincial, sea en los actos
protocolares o extraprotocolares.
3.7.2. Principio Preventivo.-
El ejercicio de la función notarial se basa en el
carácter precautorio, por que el Notario debe ayudar,
atender, colaborar y auxiliar a aquellas personas que así
lo soliciten, en tanto se trate de cuestiones jurídicas.
La función notarial tiene un carácter preventivo, y
tiende a lograr la inobjetabilidad de los derechos privados,
haciendo ciertas las relaciones y situaciones subjetivas
concretas que ellos derivan.
Lo que se busca en último término es
evitar que en el futuro se susciten conflictos o litigios
derivados de algún acuerdo entre las partes. Para ello, el
Notario debe exigir a los usuarios que cumplan previamente con
los requisitos que la ley establece en relación con la
validez de un acto o contrato que se celebre.
3.7.3. Principio de Asesoramiento.-
El Notario, al asesorar, también orienta, tiene
la obligación de instruir a los otorgantes, no sólo
respecto a la legalidad del acto, sino también en cuanto a
la moralidad o conveniencia del mismo. El deber de aconsejar
abarca la obligación de ilustrar a las partes sobre los
instrumentos que formalizan los actos jurídicos que
celebran y hacerles comprender sus alcances y consecuencias para
que puedan decidir si finalmente concuerdan con sus
intereses.
3.7.4.Principio de Imparcialidad.-
El Notario no puede parcializarse y por tanto, no puede
redactar el instrumento favoreciendo a alguna de las partes y
perjudicando a la otra u otras. El Notario debe actuar
neutralmente, aconsejando a las partes respecto a los alcances
del acto o contrato que celebran, así como de sus
consecuencias.
3.7.5. Principio de
Inmediación.-
El otorgamiento de la fe pública exige, que el
Notario lo haga personalmente por cuanto la inmediación
permite a las partes constatar que está tratando con el
titular de la potestad para otorgar dicha fe
pública.
El Notario actúa con pleno conocimiento que es
jurídica y éticamente procedente en el caso
concreto el otorgamiento de la fe pública, después
de conocer la identidad de los comparecientes y convencerse de la
realidad del acto y de la voluntad de los usuarios del servicio
notarial. La inmediación garantiza la autenticidad de lo
que constata y hace constar el Notario. El acto notarial debe ser
siempre un acto personal, indelegable, siendo la
inmediación el único medio eficaz para impedir que
terceras personas pretendan dolosa o negligentemente sorprender
al Notario, lo involucren en actos falsos e
ilícitos.
3.7.6.Principio de Veracidad.-
Es inexcusable el deber del Notario de actuar con fiel
observancia de la verdad en un caso u otro. Para ello el Notario
aplica la Teoría de la conformidad entre su conciencia y
el caso concreto en el que interviene, no pudiendo de
ningún modo apartarse del deber de veracidad, que es una
de las partes constitutivas de la Fe Pública. Así
el Notario no avala falsedades, medias verdades o medias
mentiras, no miente a los comparecientes y usuarios, ni altera la
información asentada en las actas y demás
documentos notariales.
4.- FE PUBLICA.-
Se considera que Fe Pública es la veracidad,
confianza o autoridad legítima atribuida al Notario,
acerca de actos, hechos y contratos realizados en su presencia y
con su intervención, los mismos que se tienen por
auténticos, con fuerza probatoria, mientras no se
demuestre su falsedad o simulación en la vía
correspondiente.
Se puede decir que entre la fe que otorga el Notario con
su intervención y el instrumento donde se plasma el acto
jurídico, existe una relación estrecha debido a que
ambas se complementan mutuamente para realizar una función
específica que en este caso es la de dar fe de actos o
hechos jurídicos y tener constancia de
éstos.
Además, la fe pública notarial es una
facultad del estado otorgada por la ley. Así, la Fe del
Notario es pública por que proviene del Estado y porque
tiene consecuencias que repercuten en la sociedad estableciendo
una distinción entre la fe pública entendida como
garantía que el Estado otorga y la Fe Notarial o
garantía que da el Notario al Estado y al particular, al
determinar que el acto se otorgó conforme a derecho y que
lo relacionado con él es cierto, proporcionando con ello,
en último término, seguridad
jurídica.
Existen diversos tipos o clases de fe pública,
entre las más destacadas tenemos a la Fe Pública
Administrativa, Fe Pública Judicial, Fe Pública
Legislativa, Fe Pública registral y por último la
Fe Pública Notarial.
Respecto a la Fe Pública Notarial, siguiendo a
Giménez Arnau, tenemos dos tipos:
La originaria: que es la fe pública que tiene
lugar cuando el hecho o el acto del que se pretende dar fe se
percibe por los sentidos del Notario. Por ejemplo cuando el
Notario da fe del otorgamiento de un testamento.
La derivada: que consiste en dar fe de hechos o escritos
de terceros; en este caso el Notario no ha percibido
sensorialmente el acontecimiento del hecho o el otorgamiento del
acto que plasmará en su protocolo. Por ejemplo cuando el
Notario protocoliza el acuerdo del directorio de una sociedad
anónima,
La Fe pública notarial se caracteriza por lo
siguiente:
La otorga un profesional del derecho en forma
independiente que ejerce la función pública
(Notario).Los efectos que produce tiene el carácter de
prueba plena.Sólo la autoridad judicial puede declarar la
nulidad del instrumento público extendido por
éste profesional.Se produce a través del acto contrato, que
autoriza, previa comprobación del cumplimiento de los
requisitos de fondo y forma del acto o contrato propiamente
dicho, que ha sido incorporado a un Registro
Notarial.Se traduce a través de los actos protocolares
o extraprotocolares que autorice o extienda el
Notario.Se materializa a través de los traslados que
el Notario otorga.Merece confianza plena y seguridad tanto para los
otorgantes como para terceros.El Notario al ejercer la función notarial,
revise fe pública porque al incorporar un acto o
contrato en su protocolo otorga la fe de
identificación y/o la fe de conocimiento de los
comparecientes El Notario da fe de identificación y de
conocimiento
El artículo 24º de la Nueva Ley del
Notariado (D. Leg 1049), establece que: "Fe Pública. Los
instrumentos públicos notariales otorgados con arreglo a
lo dispuesto en la ley, producen fe respecto a la
realización del acto jurídico y de los hechos y
circunstancias que el notario presencie. Asimismo, producen fe
aquellos que autoriza el notario utilizando la tecnología
de firmas y certificados digitales de acuerdo a la ley de la
materia.
Son instrumentos públicos notariales los que
extienda el notario, por mandato de la ley o a solicitud de
parte, en ejercicio de su función, dentro de los
límites de su competencia con las formalidades de
ley.
CAPITULO II:
El medio rural en el
Perú
2.1. EL ESPACIO RURAL EN EL
PERÚ.-
Con un territorio de algo más de 120 millones de
hectáreas, el Perú está caracterizado por la
presencia de desiertos costeros que están atravesados por
cincuenta y tres valles irrigados en diferentes niveles y
considerados como oasis, ya que fuera de ellos se presenta un
paisaje totalmente hostil, gélido y seco en invierno y
lluvioso en verano (12% del territorio); terrenos de altas
montañas (30% de todo el territorio del país
está sobre los mil metros de altura, mayoritariamente con
fuertes pendientes) y selvas tropicales, muchas de ellas
inundables (más del 50%).
En estas condiciones de oferta ambiental tan variada, el
país presenta uno de los índices de nivel de vida
más bajos del planeta, agravado por el hecho de que en
cuanto a tierras cultivadas por habitante, el Perú tiene
igualmente un índice muy bajo (menos de 0,2 Ha por cada
habitante).
Esto sin embargo se refiere a los patrones
clásicos en cuanto a la capacidad de uso de la
tierra.
En el Perú de hoy no sólo es escasa la
tierra cultivada, sino que está extremadamente esparcida y
dividida con la existencia de una intensa fragmentación,
llegándose a más de un millón y medio de
unidades productivas, de las cuales el 22% tienen menos de 1
Há. de área bajo cultivos, lo que ocasiona la
existencia de un elevado número de minifundios muy
escasamente capitalizados, sobre todo en condiciones de una
agricultura de subsistencia. No existe por ejemplo ninguna
regulación oficial en lo que se refiere a la
división de la tierra, ni de la herencia.
Esta realidad nacional determina posibilidades
agropecuarias poco alentadoras; sin embargo, habría que
contrastar estas condiciones con nuestra realidad de país
tropical de montañas, con la existencia de una diversidad
de climas y recursos naturales que, apropiadamente administrados,
podrían revertir la situación.
El Perú es reconocido como un país con una
alta diversidad ecológica, riqueza en biodiversidad,
notable cultura agrícola y artesanal, además de una
tradicional organización social de su población
indígena (aún hoy las comunidades campesinas son
herederas del ancestral ayllu prehispánico); son
factores que, sumados a recursos como los potenciales
hidroenergéticos, la riqueza minera de su subsuelo y la
fauna piscícola, de sus bosques forestales en la selva y
finalmente de su potencial turístico, deberían
hacernos sentir con perspectivas optimistas. Se requiere sin
embargo una gran capacidad creativa y de organización, de
manera que el Perú pueda ser considerado en el futuro como
un centro de generación y utilización de la
diversidad, tan apreciada actualmente en el mundo.
La importancia y el valor mundial de esta diversidad
están ejemplificados por los aportes que el Perú ha
hecho al mundo con variedades de papas, maíces, frutales,
plantas medicinales y, más recientemente, la
ganadería de camélidos, que ya está
conquistando algunas áreas de pasturas en Nueva Zelanda,
Estados Unidos e incluso Australia, el que por siglos ha sido
conocido como un país netamente ovejero.
Sin embargo, queda el interrogante:
¿cuánto ha significado ese aporte de progreso y
desarrollo para nuestro país? Y, ¿qué
acciones deberían tomarse para potenciar y desarrollar esa
diversidad de nuestro medio rural?
2.2. POBREZA Y EXCLUSIÓN
SOCIAL.-
2.2.1. Pobreza.-
¿Cómo se podría definir la
pobreza?. La pobreza es una situación o forma de
vida que surge como producto de la imposibilidad de acceso y/o
carencia de los recursos para satisfacer las necesidades
físicas y psíquicas básicas humanas que
inciden en un deterioro del nivel y calidad de vida de las
personas, tales como la alimentación, la vivienda propia,
la educación, la asistencia sanitaria o el acceso al agua
potable.
También se suelen considerar la falta de medios
para poder acceder a tales recursos, como el desempleo, la falta
de ingresos o un nivel bajo de los mismos.
También puede ser el resultado de procesos de
segregación social o marginación.
En muchos países del tercer mundo, se dice que
uno está en situación de pobreza cuando su salario
(si es que tiene un salario), no alcanza para cubrir las
necesidades que incluye la canasta básica de
alimentos.
El concepto de pobreza es fundamentalmente
económico, aunque también tiene impactos
políticos y sociológicos. En la mayoría de
los contextos se la considera algo negativo, pero en algunos
ámbitos espirituales la pobreza voluntaria se considera
una virtud por implicar la renuncia a los bienes materiales (voto
monástico de pobreza, junto con los de castidad y
obediencia).
Un intento de definición responde al hecho de que
la pobreza debe ser vista como el resultado de un modelo
económico y social, ejercido y aplicado en un territorio y
tiempo determinado, por los diversos agentes económicos y
políticos, que producen en la sociedad sectores excluidos
de los beneficios totales o parciales del modelo en
ejecución. A estos sectores excluidos de tales beneficios
los llamamos generalmente pobres o más
genéricamente como parte de la pobreza
existente.
La pobreza no es pues una causa que deba ser tratada
como tal para combatirla, es el resultado de procesos complejos y
extendidos en el tiempo, que son difíciles de apreciar a
simple vista y que requieren investigación sostenida para
lograr su comprensión antes de plantear cualquier intento
de terminar con la pobreza.
2.2.2. La Exclusión Social.-
Se denomina exclusión social, a una
situación social de desventaja económica,
profesional, política o de estatus social, producida por
la dificultad que una persona o grupo tiene para integrarse a
algunos de los sistemas de funcionamiento social
(integración social). La exclusión social puede ser
el efecto de prácticas explícitas de
discriminación —que dejan efectivamente a la clase
social o grupo social segregado al margen del funcionamiento
social en algún aspecto— o, más
indirectamente, ser provocada por la deficiencia de los
procedimientos que aseguran la integración de los actores
sociales, garantizándoles la oportunidad de desarrollarse
plenamente.
La exclusión social puede definirse como
segregación social, incluso en términos
espaciales o geográficos, aunque el término
segregación se aplica más comúnmente para
planteamientos políticos de discriminación o
intolerancia de tipo racial (apartheid), sexual
(sexismo), religioso (intolerancia religiosa) o ideológico
(represión política).
La exclusión social consiste en la
separación efectiva de una persona, una comunidad, o un
sector de la sociedad, respecto al trato social; el proceso puede
mostrar diferentes grados y mecanismos, desde la indiferencia
hasta la represión y reclusión geográfica, y
con frecuencia trae aparejada la desconexión territorial.
Su carácter definitorio, sin embargo, no es el aspecto
geográfico, sino el aislamiento social.
La discriminación marginal es un fenómeno
vinculado con la estructura social, y está asociado con
rezagos que se originan en patrones históricos y el
desarrollo de un territorio determinado. Sus efectos implican
unas repercusiones de tipo cultural, social, educacional,
laboral, y económicas, entre otros. La pobreza puede ser
un estado de la marginación y viceversa, aunque el hecho
de que exista una, no necesariamente implica que exista la
otra.
2.3. ANÁLISIS DE LA POBREZA Y EXCLUSIÓN
SOCIAL EN EL MEDIO RURAL DEL PERÚ.-
La exclusión social resulta relevante en cuanto
las personas se ven privadas de algún bien o servicio;
esta privación tiene un carácter multidimensional.
Una manera de hacerlo es dando gran consenso para realizar
estándares económicos de la pobreza, brindando
atención a los procesos que llevan a las personas a la
pobreza, dando luces de las causas de la pobreza crónica
versus la transitoria, a las razones por las cuales algunos
grupos tienen dificultad para emerger de la pobreza mientras que
otros encuentran fácil la movilización
social.
Pobreza no es lo mismo que exclusión social, ni
viceversa. Sin embargo, aquellas personas que se sienten
excluidas de la sociedad son más vulnerables a caer en una
situación de pobreza y permanecer en ella. En este
sentido, conocer quiénes son las víctimas de este
fenómeno de la exclusión social ayudará a
los hacedores de política a focalizar sus esfuerzos, y
contribuir a que cada vez existan menos personas que puedan
sucumbir en la pobreza.
Al interior de la pobreza en el Perú, existe una
fuerte heterogeneidad respecto no sólo de los niveles de
ingreso, sino también, y de manera especial, de otras
dimensiones como el acceso a la educación, vivienda
propia, salud, cultura, trabajo, y programas sociales. Debido a
esta heterogeneidad de la pobreza y a las diferentes dimensiones
de la exclusión y prioridades de la propia
población, es necesario focalizar con mucha exactitud las
políticas estatales y privadas de lucha contra la pobreza
extrema y los programas sociales.
La evaluación de los programas y proyectos
sociales desde la perspectiva de la exclusión social
permite nuevos criterios para estimar su impacto y sobre todo su
sostenibilidad. Superar, en este punto, la exclusión
social supone no solamente disminuir las carencias, aumentando y
mejorando la infraestructura por ejemplo en salud, vivienda,
saneamiento; sino desarrollar y promover la educación,
proveer nuevas capacidades y conocimientos y sobre todo la
creación y promoción de una integridad nacional en
la que se acepten y reconozcan las diferencias raciales y
culturales y éstas sean consideradas al momento de
diseñar políticas de alivio de la pobreza e
inclusión social. De esta manera, un criterio adicional
para la evaluación de políticas debe ser su
contribución a la inclusión social.
Existe una estrecha relación entre pobreza y
exclusión social aunque las dimensiones de la
exclusión pueden variar significativamente al interior de
los diversos grupos que componen la sociedad, incluyendo a los
grupos de pobreza extrema. En este sentido, la importancia de
determinar quiénes se han visto excluidos y de qué
manera han sido y están siendo afectados, debe ser
reconocida y calculada. De igual modo, se plantea la necesidad de
saber de qué están siendo excluidos y cuáles
son las medidas y programas que puedan contribuir a disminuir los
niveles de exclusión social.
Algunos aspectos respecto de la exclusión social
en el medio rural del Perú son:
Las mujeres presentan índices de
exclusión más altos que los hombres en el caso
de la educación.Las personas que viven en la Sierra presentan los
índices de exclusión más altos a nivel
nacional.Los índices más bajos de
exclusión se encuentran en Lima
Metropolitana.La exclusión del esparcimiento y
diversión es muy alta (mayor a 50% en todos los
dominios geográficos, etnia y nivel de
ingresos).Poblaciones no consideradas pobres al ser medidas en
términos de ingreso están excluidas de la
educación y la salud, por lo que constituyen un grupo
vulnerable susceptible de caer en estado de
pobreza.Los pobres y además excluidos, son
extremadamente vulnerables en la medida que pueden estar
entrampados en la pobreza y transmitirla a futuras
generaciones.Estos grupos vulnerables deben recibir especial
atención en pos de superar su estado mediante
programas integrales de inclusión. Por ejemplo, no
basta con promover el acceso a servicios de salud sino dar
paralelamente educación ya que, de lo contrario, no
utilizaran los servicios de salud debido a factores
culturales.
Si bien, la exclusión social en un país
como el Perú no concierne aspectos como el desempleo en la
magnitud en la que ocurre en países desarrollados (existe
el empleo informal y subculturas), involucra otros aspectos como
la fuerte exclusión en las provincias al acceso a
educación, salud y otros. Ello se explicaría en
gran medida por el hecho de que el Perú es un
país altamente centralizado, lo cual se refleja en las
grandes diferencias entre los niveles de exclusión en Lima
Metropolitana respecto del resto del país, aun cuando en
Lima hay un alto nivel de inmigrantes de las
provincias.
En un país en desarrollo como el Perú, la
exclusión ocurre en términos del consumo de
servicios básicos, vivienda, tierras, educación y
salud. ¿Cómo determinar si la exclusión
ocurre por factores de ingreso, zona geográfica,
educación y/o étnicos?. Se ha identificado una alta
correlación entre zona geográfica, etnia y niveles
de ingreso, y la exclusión de estos respecto de los
servicios básicos, vivienda, la educación y la
salud.
En zonas geográficas de la Sierra y la Selva, la
provisión de servicios es limitada en cuanto no se cuenta
con la infraestructura suficiente, pero además está
fuertemente presente el factor cultural. Muchas personas
señalan que la discriminación étnica es
mínima, que se trata más bien de razones de
educación que impiden una integración cultural
mayor. Sin embargo, ello no se ha observado en la práctica
en aquellas personas que han logrado a través del mercado
generar riqueza pero tienen un origen "humilde".
En este sentido, se estaría frente a una
exclusión étnica con implicaciones
psicológicas para los excluidos.
Por otro lado, en la medida que mejoren las
oportunidades para desarrollarse e integrarse al mercado para las
personas que viven en zonas geográficas más
alejadas a través de un mayor capital social, se
reducirán los niveles de pobreza y aumentará la
movilidad social. Ello tendrá impactos económicos y
culturales, en la medida que la educación en el
Perú, es actualmente beneficio de una
élite.
2.4. EL PROBLEMA ESPECÍFICO DE LA POBREZA EN
EL MEDIO RURAL.-
La pobreza más grave se encuentra en las zonas
rurales, donde algunos indicadores de calidad de vida son
comparables con el nivel promedio de países africanos. En
estas zonas del país, la pobreza es más
difícil de superar por la conjunción de diversos
factores que la explican: baja productividad, desnutrición
infantil, menor acceso y baja calidad de la educación
rural, lejanía, falta de acceso a infraestructura y
servicios básicos, barreras culturales, ausencia del
Estado y de las instituciones más importantes de toda
sociedad, etcétera. Ello explica por qué en el
Perú, los mayores éxitos frente a la pobreza rural
se logran en el campo de programas de alivio y no de
superación de la pobreza.
El reto fundamental es elevar la capacidad de
generación de ingreso de los pobres rurales, lo que se ha
intentado desde diversas estrategias, tanto en el país
como en el extranjero. El debate sobre cómo enfrentarlo
generó posiciones diferentes.
De un lado, algunos miembros del Task
Force[31]pusieron mucho énfasis en la
necesidad de desarrollar proyectos productivos, en
comparación con los programas de asistencia social y de
desarrollo de infraestructura económica y social.
Según esta perspectiva, el apoyo a proyectos productivos
debiera darse en el marco de programas de desarrollo rural
integral, que incluya asistencia técnica y aspectos de
competitividad en mercados regionales y nacionales, e incluso
internacionales, aunque ello sólo se logre en el mediano o
largo plazo.
Al respecto, otros miembros señalaron que existe
una larga historia de fracasos en la promoción de
proyectos productivos, tanto desde el sector público como
de las ONG, por lo que el diseño tendría que ser
muy cuidadoso para lograr los objetivos propuestos. Según
esta perspectiva, es preferible enfatizar el apoyo del Estado en
el desarrollo de condiciones para que los pobres accedan en mejor
pie a mercados regionales, lo que incluye un mayor énfasis
en el desarrollo de infraestructura económica, la
coordinación e información entre agentes y la
asistencia técnica, en comparación con el apoyo
directo del Estado en proyectos productivos.
Se consideró pertinente analizar en mayor detalle
las causas de la baja capacidad de generación de ingresos
del poblador rural, que explica no sólo la pobreza rural
sino también la urbana, de acuerdo al diagnóstico
planteado por Richard Webb en el I Foro sobre Pobreza, en 1998.
En dicha ocasión, Webb formuló el siguiente
diagnóstico: "Así, la causa central de la pobreza
extrema sigue siendo la bajísima productividad del
minifundista, factor que determina no
sólo un paupérrimo nivel de
vida en el campo sino también un muy bajo salario de
oferta en la ciudad. Los instrumentos que se han aplicado para
elevar esa productividad son muchos, y la historia de esos
esfuerzos, en el Perú como en el resto del mundo, es
larga. Las estrategias para el desarrollo rural han priorizado
por momentos el esfuerzo colectivo local ("desarrollo comunal"),
la reforma agraria y el "capital humano". Cada una de estas
grandes estrategias ha tenido eco en el Perú"
El planteamiento de estrategias para
enfrentar la pobreza y exclusión rural se puede resumir en
tres postulados:
Desarrollar una revolución verde
peruana, que aumente el nivel de productividad e ingresos
agrarios,
Promover las actividades no
agrícolas y
Promover la migración de parte de la
población rural a áreas urbanas o urbanizar
sectores rurales para que la población rural se atomizara
en conglomerados urbanos, que faciliten la presencia del Estado y
de las instituciones más representativas del
país.
2.5. LUCHA CONTRA LA POBREZA EN EL
PERÚ.-
En su último reporte sobre la pobreza en el
Perú, el Banco Mundial identifica, mediante un estudio
estadístico y econométrico de los resultados de las
ENNIV[32]1994 y 1997, los siguientes factores
vinculados a la pobreza en el Perú:
Acceso a infraestructura y servicios
básicos. Mientras mayor sea el número de
servicios a los que accede cada hogar, mayor es la probabilidad
de que ésta se encuentre fuera de la pobreza.
Además, las condiciones de la infraestructura y los
servicios públicos tienen efectos sobre la rentabilidad de
los bienes privados. Por ejemplo, la educación o el acceso
a la tierra son más rentables cuanto mayor sea la
dotación de otros bienes y servicios claves, como
electricidad, agua y desagüe. De ello se desprende que se
debe continuar ampliando el acceso a infraestructura y servicios
básicos. Sin embargo, debe analizarse la sostenibilidad de
las inversiones y los factores que la afectan, para que la
infraestructura desarrollada continúe en buen estado y
brindando
Educación. Los hogares con jefes de
familia u otros miembros del hogar de más de 14
años con mayor grado de educación y más
experiencia progresan más rápido. El énfasis
en el campo de la educación básica es fundamental,
desde una perspectiva de lucha contra la pobreza. Un miembro del
Task Force planteó que algunos estudios internacionales
señalan que, a nivel de grandes cifras, la
proporción de gasto destinado a educación
básica, en comparación a programas de apoyo
alimentario y nutricionales, es bajo en términos
comparativos.
Idioma. Existe evidencia de que los hogares en
donde se habla lenguas nativas tienen más probabilidades
de permanecer en la pobreza que aquéllos en donde se habla
castellano. Es necesario evaluar cuál es el impacto de los
programas de educación bilingüe. Si bien éstos
se fundamentan en el hecho de que es más fácil y
mejora la autoestima de los niños el aprender la
lecto-escritura en su idioma materno, facilitando luego el
aprendizaje de otros idiomas, dados los bajos niveles de
escolaridad, es posible que en la práctica ello dificulte
el aprendizaje del español, lo que limita las opciones
futuras de superación de la pobreza de dichos
niños. Al respecto, uno de los miembros del Task Force
planteó que no sólo se trata de un tema educativo,
sino que existe también una dimensión cultural de
por medio, y que no se debe imponer la visión occidental
del desarrollo. Otro miembro señaló, sin embargo,
que el idioma materno, siendo un tema cultural, debe estar
vigente en la educación como lenguaje de tradición
oral, pero que actualmente la mayor parte de niños es
expuesto al español por los medios de comunicación,
lo que permitiría que sí se enseñe
español desde una edad temprana, y con ello se
podría evitar el riesgo de que los niños abandonen
la escuela sin conocimientos suficientes de este
idioma
Migración. Las familias migrantes
progresan. El desarrollo de políticas que favorezcan
procesos migratorios ordenados desde zonas que no tienen mayor
viabilidad económica hacia ciudades intermedias del
país es una opción de combate contra la
pobreza.
Tamaño del grupo familiar. Las cifras
indican que las condiciones de vida de las familias numerosas son
peores frente a las de familias menos numerosas. Por ello, las
políticas de población bien diseñadas, que
eviten los problemas de desinformación, son un componente
importante de una política de lucha contra la
pobreza.
Composición familiar. Aunque no tiene
implicancia directa sobre políticas, resulta interesante
señalar que el estudio encuentra que los hogares dirigidos
por mujeres progresan más que los dirigidos por hombres,
aislando los efectos de otras variables como educación,
consumo inicial, tamaño del grupo familiar, nivel de
dependencia, etcétera.
Interés empresarial. Las familias que usan
por lo menos una de las habitaciones de su vivienda con fines
comerciales, tanto en zonas urbanas como rurales, logran alcanzar
un crecimiento significativamente más alto de bienestar
que el resto. El acceso al crédito y los ahorros
financieros también favorecen la superación de la
pobreza.
Acceso a la propiedad. En el caso de los pobres
urbanos y rurales, la formalización de la propiedad de la
vivienda y el predio rural es muy importante. El reconocimiento
de la propiedad permite el acceso al crédito, a
través de la posibilidad de contratar garantías
hipotecarias, y crea incentivos para la inversión en la
propiedad. En ese sentido, los esfuerzos de titulación son
una estrategia correcta.
CAPITULO III:
El estado y su presencia
a través de programa de titulación masiva
(PETT-COFOPRI)
3.1. ANTECEDENTES.-
3.1.1. Creación del PETT.-
Mediante la Octava Disposición Complementaria del
Decreto Ley 25902, Ley Orgánica del Ministerio de
Agricultura, del 29 de Noviembre de 1,992 se creó el
Proyecto Especial de Titulación de Tierras y Catastro
Rural (PETT), dicho proyecto tenía a su cargo, a nivel
nacional, las acciones tendentes al saneamiento físico
legal de los predios rurales que fueron expropiados y adjudicados
con fines de reforma agraria, así como el saneamiento de
los predios rurales pertenecientes a particulares y de las
tierras eriazas con aptitud agropecuaria de libre disponibilidad
del Estado para su transferencia al sector privado.
3.1.2. Decreto Legislativo Nº
667.-
De conformidad con lo establecido por el Decreto
Legislativo 667 y la Resolución SUNARP 540-2003-SUNARP/SN,
el saneamiento físico legal de los predios rurales por
parte del Estado es realizado actualmente por COFOPRI y la
Sección Especial de Predios Rurales del Registro de
Predios de las diferentes Oficinas Registrales que conforman la
SUNARP.
Este procedimiento de prescripción adquisitiva de
dominio administrativa se inicia con la visita de los
técnicos de campo liderados por ingenieros
agrícolas, agrónomos y abogados de COFOPRI en el
mismo predio rural, en el cual se verifica la explotación
económica del predio, además de acreditar la
posesión pacifica, pública y continua de los
poseedores.
La información levantada por los técnicos
y profesionales de COFOPRI es procesada, para luego ser
consignada en los formularios de inscripción de
posesión, adjuntando las pruebas obligatorias y
complementarias y los certificados catastrales, estos
títulos ingresan a la Oficina Registral teniendo en cuenta
la jurisdicción de las diferentes Zonas Registrales que
conforman el Sistema Nacional de los Registros Públicos.
La Superintendencia de los Registros Públicos (SUNARP)
notifica a los propietarios, a los colindantes y vecinos de los
predios rurales de conformidad con el Decreto Legislativo 667,
modificado por Ley 26838, a fin de culminar con el saneamiento
físico legal de predios rurales a nivel
nacional.
Por nuestra experiencia de haber laborado en la
Sección Especial de Predios Rurales de la Oficina
Registral de SUNARP y en el Proyecto Especial de
Titulación de Tierras y Catastro Rural – PETT, explicamos
el procedimiento de las notificaciones de inscripción del
derecho de posesión de los Predios Rurales.
Una vez que el Registrador Público de la
Sección Especial de Predios Rurales (SUNARP) inscriba el
derecho de posesión (de acuerdo al formulario registral de
inscripción de posesión y anexos presentados por
COFOPRI), se notificará la inscripción del derecho
de posesión al propietario, colindantes y vecinos del
predio rural a titularse.
La notificación de inscripción de
posesión se realizará mediante carteles que se
colocarán en el local de las Oficinas Registrales, el
predio rural materia de la inscripción de posesión,
en local de la Municipalidad ya sea Distrital o Provincial
(según donde se ubique el predio rural), en el Juzgado de
Paz y en el Juzgado Especializado en lo Civil más cercano,
así como también en la Dirección Regional o
Sub regional Agraria o la Oficina del Ministerio de Agricultura
donde se ubique el predio rural, y en la iglesia parroquial si la
hubiere.
Asimismo, el Gerente Registral de la Zona Registral, por
única vez la publicación en el diario oficial El
Peruano de la notificación del predio rural a titularse.
En las notificaciones consignarán el nombre del poseedor
con derecho inscrito en la Oficina Registral correspondiente, el
número de la partida registral, el área, linderos,
perímetro, el Código Registral del predio rural y
su código catastral si la hubiere, el nombre del
Registrador Público, señalando de manera expresa
que de no presentarse oposición en el plazo de treinta
(30) días hábiles contados desde la fecha de
publicación en el diario oficial El Peruano, se
procederá a la inscripción del derecho de propiedad
en forma automática, sin requerirse declaración
judicial previa.
El Decreto Legislativo 667, modificado por Ley 26838 y
el Reglamento de Inscripciones del Registro de Predios
(Resolución 540-2003-SUNARP/SN), señalan que las
notificaciones permanecerán en los carteles durante
treinta (30) días hábiles. Asimismo, es importante
verificar en las instituciones públicas y en el Diario
Oficial El Peruano la inscripción del derecho de
posesión por los siguientes puntos:
Verificar si el predio rural, chacra o parcela que
conduce esta inscrito el derecho de posesión a su
favor.
Verificar si el predio rural, chacra o parcela de su
propiedad está siendo inscrita a favor de su familiar,
arrendatario, partidario, vecino, colindante.
Verificar si el nombre del posesionario, el estado
civil, el área, el caserío, el sector, el nombre
del predio, el distrito y la provincia es la correcta.
El titular del predio rural que se viera afectado
deberá OPONERSE a la inscripción del derecho de
posesión, cuyo escrito, autorizado por abogado, se
presentará ante los Registros Públicos de la
jurisdicción donde se ubica el predio, previo pago de los
derechos registrales, dentro del plazo establecido en las leyes
antes mencionadas.
Los agricultores deberán estar atento al
procedimiento de notificación y publicación de
inscripción del derecho de posesión de los predios
rurales para no ser sorprendidos por su familiar, arrendatario,
partidario, colindante, vecino, o terceras personas que buscan
empadronarse ante Organismo de Formalización de la
Propiedad Informal-COFOPRI, evitando de esta manera los procesos
judiciales pertinentes.
3.1.3. Modernización del Estado (Ley 27658) y
D.S. Nº 005-2007-VIVIENDA.-
Por Decreto Supremo N° 005-2007-VIVIENDA de fecha 21
de febrero del 2007, se aprobó la fusión por
absorción del Proyecto Especial de Titulación de
Tierras y Catastro Rural (PETT) con el Organismo de
Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI). La
integración indicada se realiza bajo la modalidad de
fusión por absorción, correspondiéndole al
COFOPRI la calidad de entidad incorporante.
3.1.4. Decreto Legislativo Nº 1089 y su
Reglamento (D.S. 032-2008-VIVIENDA).-
El 28 de Junio del 2008, se publicó en el Diario
El Peruano, entre otros el D. Leg Nº 1089, que establece el
Régimen Temporal Extraordinario de Formalización y
Titulación de Predios Rurales a Nivel Nacional,
centralizando todo el proceso en el Organismo de
Formalización de la Propiedad Informal (COFOPRI) durante
cuatro años.
El Decreto Leg. Nº 1089, es una norma de
formalización de predios rústicos a nivel nacional.
En el Congreso ya existía el Proyecto de Ley 1770, con el
cual también se busca establecer el régimen
temporal de formalización de predios rústicos. La
única diferencia con dicho Proyecto de Ley 1770, era que
incluía a las comunidades nativas y campesinas dentro del
ordenamiento.
Entre las similitudes que se pueden encontrar entre el
Decreto Legislativo 1089 y el Proyecto de Ley 1770, es que ambas
declaran de interés público nacional la
formalización y titulación de predios
rústicos, que el proceso se realice en cuatro años
y centralizan todo ese proceso en COFOPRI como única
entidad encargada de formalizar.
Este último Decreto Legislativo 1089 ha generado
diferentes opiniones. Según COFOPRI, la norma no
afectaría a las comunidades, sino por el contrario
delimitaría a la formalización y titulación
de los predios rústicos y tierras eriazas del
Estado.
Algunos detractores, indican que si bien es cierto la
norma directamente no tiene como objetivo principal la venta de
tierras de las comunidades, podría ser utilizada junto a
otros decretos para favorecer a los inversionistas privados,
sobre todo sabiendo que muchas de las comunidades nativas y
campesinas no cuentan con un título que les acredite los
terrenos donde viven y producen para que sean
respetados.
Sin embargo COFOPRI ha establecido que las tierras de
las Comunidades Campesinas y Nativas, se rigen por su propia Ley
Orgánica y respaldada por el articulo 89º de la
Constitución, donde se le declara imprescriptible a sus
territorios; sin embargo los críticos indican que primero
deberían respetar y formalizar los territorios comunales
como tal, para después hacer el proceso individualmente
como plantea el Decreto Leg. Nº 1089.
Por otro lado, la Sociedad Peruana de Derecho Ambiental
(SPDA), considera que son adecuados los procesos de deslinde y
titulación de comunidades campesinas y nativas que se
mencionan en el Decreto Leg. Nº 1089, además de que
sea COFOPRI el brazo técnico y ejecutor y que las
competencias serán de las Direcciones Regionales Agrarias
(DRA). Indican además que sería interesante que se
realice la posibilidad que menciona la norma de que las
competencias en materia de formalización sean transferidas
a los Gobiernos Regionales inclusive dentro del régimen
temporal y extraordinario que plantea esta norma.
Otro de los temas que menciona COFOPRI en su nota de
prensa es el catastro que debe realizar dicha institución,
señalando que el catastro se generará en caso de
que el Registro de Predios no cuente con la información
técnica suficiente. Es muy cierto que un catastro
sería muy útil como lo menciona la SPDA en su
informe, pero esto se debería hacer de todas maneras, pues
la falta de reconocimiento de muchas comunidades nativas y
campesinas se debe a la falta de delimitación de sus
territorios, teniendo como consecuencia a muchas de éstas
sin ningún documento legal que los respalde como
propietarios del área donde viven.
Con fecha 14 de Diciembre del 2008, se reglamentó
el D. Leg. Nº 1089, a través del D.S. Nº
032-2008-VIVIENDA, en el que se establece que el Decreto
Legislativo Nº 1089, no es aplicable a los territorios de
comunidades campesinas y nativas, según se expresa en el
art. 3º; sin embargo lo peligroso de esto es que no
está definido cuáles son estas áreas y
qué va a suceder con las comunidades que se encuentran en
proceso de titulación o ampliación.
Asimismo no está claro qué es lo que va a
pasar con las áreas de bosque correspondientes a las
comunidades nativas tituladas bajo el amparo del Decreto Ley
22175, según la cual las áreas forestales y de
protección se mantienen bajo el dominio del
Estado.
Una condición previa indiscutible para la
aplicación del Reglamento es la definición de los
territorios indígenas; entendidos estos por comunidades
nativas (incluyendo sus áreas de bosques que formalmente
se mantienen bajo el dominio del Estado) y las comunidades
campesinas (incluyendo las áreas eriazas que en la
mayoría de los casos se encuentran asimismo como terrenos
de dominio del Estado)
Asimismo deben considerarse las reservas para
indígenas (tanto las 5 que existen reconocidas como las
que permanecen aún como propuestas).
Sobre los procedimientos a cargo de COFOPRI, el
reglamento define los siguientes procedimientos a cargo de
COFOPRI (ninguno de estos es aplicable al territorio de las
Comunidades Campesinas y Nativas):
1. Formalización de predios rurales de propiedad
del Estado. Se establece un procedimiento que consta de 9 etapas
(Arts del 11º al 23º):
Determinación de la Unidad Territorial a
formalizar.Diagnóstico físico-legal.
Saneamiento.
Promoción y difusión.
Levantamiento catastral (empadronamiento,
linderación de los predios y verificación de la
explotación económica).Elaboración de planos.
Calificación.
Publicación de padrón de poseedores
aptos.Titulación e inscripción del
Título en el Registro de Predios.
2. Formalización y titulación de tierras
eriazas habilitadas e incorporadas a la actividad agropecuaria al
31 de diciembre de 2004 (Arts del 24º al
38º).
3. Formalización de predios rurales en propiedad
privada (Arts del 39º al 55º).
4. Reversión de predios rústicos
adjudicados a título oneroso, ocupados por asentamientos
humanos (Arts del 56º al 72º).
Procede respecto a los predios inscritos o no pero se
excluyen a los territorios de propiedad de comunidades campesinas
o nativas. Se inicia de oficio y en las áreas que
determine el COFOPRI.
La función de reversión de predios
rústicos otorgados por el Estado corresponde originalmente
al Ministerio de Agricultura, a través de sus Direcciones
Regionales Agrarias en virtud a dos normas específicas: La
Ley 28667 (reversión de tierras adjudicadas a
título oneroso) y la Ley 28259(Ley de reversión a
favor del estado de los predios rústicos adjudicados a
título gratuito). Considerando que en el mismo Decreto
Legislativo 1089 no se menciona a la Reversión de Tierras
como parte de las facultades conferidas al COFOPRI, el reglamento
estaría excediendo los alcances del mencionado Decreto
Legislativo y pretendiendo modificar normas de mayor
jerarquía, lo cual resultaría
inconstitucional.
5. Rectificación de áreas, linderos y
medidas perimétricas (Arts.79º al
85º).
6. Expedición y aprobación de planos para:
la inmatriculación, para la modificación
física de predios y para procesos judiciales
(Arts.86º al 90º). Los procesos judiciales a que se
refiere son aquellos descritos en el art. 504º del
Código Procesal Civil; es decir, los procesos abreviados
sobre prescripción adquisitiva, título supletorio y
rectificación de áreas o linderos.
Se admite la oposición que es resuelta por el
mismo COFOPRI y que se presenta según el Reglamento de
Impugnaciones, el cual al parecer aún no ha sido
implementado.
De no presentarse oposición, el COFOPRI emite
inmediatamente el "instrumento de formalización" para su
inscripción en el Registro de Predios.
Sobre las Disposiciones Complementarias Finales
establecidas en el Reglamento
1. El COFOPRI remitirá la base gráfica
digital de los predios materia de formalización a la
entidad competente (del MINAG o Gobierno Regional). Recordemos
que esta función que era propia del INRENA en el 2006 fue
trasladada al PETT; no me queda claro donde se produce la
asignación de esta función luego de la
fusión del PETT a COFOPRI. Por otro lado, se observa en el
reglamento, un vacío respecto de las zonas forestales; en
tanto se supone que como este reglamento no se aplica a
comunidades, ni siquiera se ha hecho la mención alguna,
dejando un poco vulnerable las áreas forestales que
podrían verse expuestos a indiscriminados procesos de
cambio de uso para facilitar su adjudicación onerosa como
terreno eriazo.
2. Se señalan plazos cuando los procedimientos de
"formalización" se realizan a pedido de parte.
3. Hace referencia a unos formatos y directivas que
aún no existen y que el COFOPRI aprobará para la
ejecución de los procedimientos que se establecen en el
presente reglamento.
De manera expresa, solo se deroga una parte del Decreto
Legislativo 667, la referida a los procedimientos contenidos en
los capítulos 4º y 5º del Título I. Se
sugiere derogación tácita de otras normas sin
especificar cuáles.
Con todas éstas normas se puede concluir que el
Estado propugna desde hace 18 años aproximadamente,
titular la propiedad rural, en concordancia con lo establecido
por el Banco Mundial, respecto que una de las formas de luchar
con la pobreza y la exclusión social es a través
del acceso a la propiedad, pues la formalización de la
propiedad rural y su reconocimiento con la inscripción
registral, permite el acceso al crédito, a través
de la posibilidad de contratar garantías hipotecarias, y
crea incentivos para la inversión en la propiedad. En ese
sentido, los esfuerzos de titulación son una estrategia
correcta.
Los Programas de Titulación Masiva han implicado
una suma de esfuerzos tanto del Estado como de instituciones
internacionales de desarrollo, como por ejemplo el Banco
Mundial.
3.2. LABOR DEL ESTADO Y DEL BANCO MUNDIAL: PROGRAMAS
DE TITULACIÓN MASIVA.-
De acuerdo con lo establecido por el Banco Mundial y el
Estado Peruano, la formalización de la tenencia de tierra,
ha tenido grandes avances, sin embargo existen aún tareas
pendientes[33]
Como resultado de la reforma agraria, lanzado en 1969, y
de otros procesos, como la desintegración progresiva de
las empresas asociativas, y la colonización de la ceja de
selva y selva, al año 1995 existían aproximadamente
3,650,198 predios en situación de informalidad en cuanto a
la propiedad y tenencia de la tierra. Según el censo
agrícola nacional de 1994, tan solo 17% de predios
tenían su titulo registrado en alguna agencia
gubernamental. Estos escasos niveles de titulación
estarían estrechamente ligados a procesos de registro,
engorrosos y costosos.
Para enfrentar esta situación, el Gobierno del
Perú implementó en 1991, a través de Decreto
Legislativo, el Proyecto Especial de Titulación de Tierras
(PETT), el cual arrancó sus operaciones a partir del 1993
en la costa.
Dentro del marco del PETT, el proyecto propuesto
constituye la tercera fase de apoyo del Banco para la
formalización de los derechos de propiedad en áreas
rurales en el Perú. La primera fase – PTRT I – fue a
través del Préstamo 906/OC-PE, que culminó
el 31 de mayo de 2001, y superó sus metas cuantitativas al
realizar el catastro de alrededor de 1,900,000 predios rurales
(contra una meta de 1,100,000 predios) y registrar cerca de
900,000 títulos nuevos en las Oficinas Regionales del
Registro Público. Además, el proyecto
desarrolló y puso en marcha una metodología
bastante efectiva y eficiente para
el catastro y regularización masiva de todos los
predios de una zona (el barrido) que resulta ser más
costo-eficiente que otras metodologías.
La segunda fase – PTRT II – (Préstamo
1340/OC-PE), consolidó los logros obtenidos en la fase
anterior como:
i) la aplicación de la metodología de
barrido para bajar los costos del proceso de catastro y
titulación;
ii) el proceso de regularización montado sobre la
base de un catastro sólido; y
iii) la aplicación de un cuerpo de disposiciones
legales que han simplificado el proceso de inscripción de
los títulos y han reducido sus costos. El PTRT II
expandió el área de intervención a la sierra
y selva, así como a comunidades campesinas y
nativas.
Esta fase también superó sus metas
físicas, logrando la entrega de 1,098,078 títulos
(100% de lo programado); la inscripción de 831,348
expedientes en SUNARP (118% de lo programado); la
linderación y empadronamiento de 575,300 predios (230%);
la entrega de títulos a 540 comunidades campesinas (de 541
programadas); y la entrega de títulos a 55 comunidades
nativas (de nueve programadas).
La seguridad jurídica de casi dos millones de
predios (56% del total), y el catastro de casi 2,5 millones, a
través del PTRT I y II, han contribuido el despegue de la
agroexportación en el Perú, que pasó de
US$374 millones en el 2001 a US$1.087 millones en el
2006.
En el marco de la modernización del Estado (Ley
27658) se decretó (D.S. Nº 005-2007-VIVIENDA) la
fusión del PETT con el Organismo de Formalización
de la Propiedad Informal – COFOPRI, bajo la modalidad de
fusión por absorción, siendo el COFOPRI la entidad
incorporante. La fusión de las dos entidades creadas para
la formalización de la propiedad constituye un avance
natural luego de 10 años del esfuerzo de vanguardia del
país para formalizar derechos de propiedad, y hace sentido
desde una perspectiva de consistencia técnica y cobertura
geográfica, y ofrece la oportunidad de reducir costos,
mejorar la eficiencia institucional, y mejorar la oferta de
servicios. En este contexto, y dada la amplia experiencia que el
Perú posee en el catastro, titulación y registro de
predios individuales, el apoyo del Banco Mundial
continuará enmarcándose en aquellas actividades
donde se tenga mayor adicionalidad:
i) consolidación institucional y
racionalización normativa, y de procesos en
áreas rurales y urbanas;ii) la formalización de los derechos de
propiedad de las comunidades campesinas y nativas;
yiii) la conservación y
actualización catastral.
Como podemos observar de acuerdo con las metas trazadas
por el Estado y el Banco Mundial, los logros han sido superiores
a lo planificado por lo que el Estado ha retomado el Proyecto con
el Banco Mundial, para el presente año 2009.
El objetivo general del Proyecto (Estado Peruano y Banco
Mundial) es mejorar la seguridad jurídica de la tierra
rural como la base esencial para el desarrollo de las inversiones
privadas, así como para la consolidación del
mercado de tierras rurales que funciona de forma ágil y
transparente y que promueva el uso eficiente de la tierra.
Consecuentemente, la presente operación se enmarca dentro
de la primera línea estratégica de la Estrategia de
País del Banco elevar la productividad y competitividad de
la economía.
De acuerdo con estadísticas del Banco Mundial, se
estima que la titulación individual de un predio oscila
entre US$500 y US$1.000, en comparación a US$120 -150, por
método masivo de titulación desarrollado por el
PETT.
Para lograr este objetivo el Proyecto continuará
la formalización de derechos de propiedad inmueble en el
sector rural así como facilitará el mejoramiento de
los servicios de administración de tierra. El Proyecto
estará estructurado en los siguientes
componentes:
i) el fortalecimiento de la capacidad de las
instituciones vinculadas para ejecutar la formalización de
la tierra rural mediante la modificación de normativas, la
simplificación, integración y perfeccionamiento de
los procesos de formalización urbano y rural y la
implementación de un plan de consolidación
institucional de las oficinas de COFOPRI y el "ex
PETT";
ii) la formalización de la propiedad inmueble
mediante la ejecución de campañas de catastro,
titulación y registro de tierras agrícolas y
comunidades campesinas y nativas en zonas escogidas de la sierra
y selva y la ejecución de un proceso masivo para la
regularización registral de derechos de propiedades
inscritas en zonas previamente formalizadas;
iii) la formación de las bases técnicas
necesarias para mejorar la administración de la tierra a
nivel nacional y local mediante la implementación y
adecuación del sistema nacional de
georeferenciación, la integración de las bases de
datos catastrales urbanos y rurales, el mantenimiento y
actualización de la información catastral, la
renovación tecnológica de las oficinas de COFOPRI y
la Superintendencia Nacional de Registros Públicos
(SUNARP) y la provisión de asistencia técnica a los
gobiernos locales para el manejo y uso de la información
catastral; y
iv) el uso de los derechos de propiedad inmueble para
fomentar actividades económicas, sociales y de uso
sostenible del recurso de tierra mediante la diseminación
de información sobre los beneficios relacionados a la
formalización.
Los resultados esperados son: Linderación,
Empadronamiento, y Titulación y Registro de 536.000
predios individuales de 1,6 millones pendientes de titular (de un
universo estimado de 3,6 millones); 270 comunidades campesinas de
735 pendientes de titular (de un universo de 6.025); y 100
comunidades nativas de 237 pendientes de titular (de un universo
de 1.535); base de datos catastral rural y urbano integrado, y
con sistemas de actualización implementado; y normativa y
procesos de formalización en áreas urbanas y
rurales consolidados.
En cuanto al impacto de la formalización, se
espera que este contribuya a:
i) disminuir o eliminar la inseguridad (riesgo
de expropiación), lo que conlleva a inversiones en
activos más permanentes;ii) dinamizar los mercados de arriendo y de
compra y venta;iii) valorización de la tierra;
yiv) un aumento en los ingresos de los hogares
con predios formalizados.
CAPITULO IV:
El Notariado en el medio
rural del Perú
4.1. POSTURA DEL NOTARIADO FRENTE A LA
TITULACIÓN MASIVA.-
La actividad notarial en el Perú se ejerce
fundamentalmente en los medios urbanos, siendo deficitaria en el
caso de los medios suburbanos, rústicos o rurales, en los
que es difícil acceder a un notario, por ser este el
sector más afligido debido al abandono y la pobreza en que
se encuentra, lo que lo hace predominantemente informal, haciendo
que el derecho de propiedad se ejerza sin las garantías
que ofrece la titulación, ejerciéndose de hecho los
poderes inherentes a la propiedad, reduciéndose al
propietario a la simple condición de poseedor, sin acceso
al registro inmobiliario, sin la posibilidad de convertirse en
sujeto de crédito con capacidad de acceder a un capital
económico que le permita realizar inversiones para mejorar
sus condiciones de vida y alcanzar el tan ansiado desarrollo
humano.
Es necesario involucrar la actividad notarial con el
requerimiento humano y social, como un proceso fundamental para
el crecimiento y desarrollo humano, para la satisfacción
de sus necesidades, en todo ámbito y en todo lugar, como
bastión de seguridad jurídica, de tranquilidad, de
certeza, de certidumbre y de confianza, generándose una
importante relación entre el notario y la
satisfacción plena de las necesidades humanas, como la
adquisición de bienes y contratación de
servicios.
La informalidad inmobiliaria requiere de un mecanismo
legal de titulación masiva, donde se pueda proteger la
posesión como derecho ancestral, consuetudinario y
tradicional, mediante un trámite accesible para las
personas de bajos recursos y sectores marginados que son los que
menos tienen. En el Perú casi el 70% de la
población rural carece de título, esto pese a la
agresiva política estatal de convertir a los peruanos en
propietarios, a partir del Programa Especial de
Regularización de la propiedad informal (PERT) y del
programa Especial de Titulación de Tierras (PETT), el
primero para el ámbito urbano y suburbano y el segundo
para el ámbito rural, sin embargo estos programas no han
resultado ser eficientes, entre otras por las siguientes
razones:
1.- No se han cumplido con las metas proyectadas
anualmente a veces por falta de presupuesto debido a recortes y
culminación de convenios con el Banco Mundial.
2.- En mucho menor grado (en porcentaje el 0,1% de total
de predios inscritos) se han generado controversias judiciales
(litigios) entre quienes se consideran propietarios (conflictos
de propiedad).
3.- También se ha frustrado la culminación
de programa de titulación masiva debido a procedimientos
que exigen muchas formalidades y dilatados procesos establecidos
(problemas técnicos), los que violentan el análisis
de tiempo, costo y beneficio.
4.- Por otro lado, aun que en un porcentaje minoritario,
pero no por ello importante, existe un rechazo (entendemos por
desconfianza), los títulos que no son notariales,
más aún cuando existen gobiernos que han utilizado
los programas de titulación masiva, como banderas
políticas.
4.2. EL BANCO MUNDIAL Y SU PROYECTO "DOING
BUSINESS".-
Al revisar las etapas que implica el proyecto de
Titulación masiva de Predios rurales en el Perú, se
aprecia que prima el uso de Formulario y la actuación casi
mínima del Notariado, ello no debe llamar la
atención, por cuanto el Banco Mundial en sus informes
"Doing Business" 2004 ("Understanding Regulation"), 2005
("Removing Obstacles to Growth") y 2006 ("Creating
Jobs"), planteó una perspectiva muy negativa del papel
del Notariado en la vida económica, considerando que su
intervención constituye un "cuello de botella", que hace
más lenta y más cara la actividad negocial. La
conclusión es, como resulta lógico, la conveniencia
de prescindir de dicha intervención, dentro de un proceso
general de desregulación.
4.3. EL NOTARIADO VS. "DOING BUSINESS": CONFLICTO EN
EL MEDIO RURAL PERUANO.-
Para expertos en el tema, el Proyecto "Doing Business:
Understanding Regulation"; es una montaña de papel impreso
que se presenta como una nueva estrategia o metodología
para la desregulación, a fin de facilitar la celeridad en
la concreción de negocios, barriendo todo control estatal
de las inversiones y eliminando la "innecesaria"
intermediación de los notarios.
Para el propio Banco Mundial, el "Doing Business" "es
una guía, un instrumento útil para los
inversionistas y los responsables del diseño de
políticas sobre condiciones de inversión". Se trata
de un estudio que reúne información cuantitativa y
cualitativa sobre el "clima de negocios" en 130
países.
Según el Notario Público Pedro
Germán Nuñez Palomino, el "Doing Business" es una
herramienta de imposición de acuerdo con intereses
económicos, destinados a la imposición del "Seguro
de Títulos". Así el Dr. Nuñez Palomino,
indica que el "Doing Business", "Se trata de un vasto y
tardío intento de imponer nuevas metodologías para
desmantelar los controles y regulaciones estaduales y, en
especial, promover la desregulación de los servicios
profesionales a escala mundial, modificando las legislaciones
nacionales y el propio rol del Estado. El proyecto abarca tres
años: 2004, 2005 y 2006."
Nuñez Palomino continúa diciendo: "No
conforme con semejante tomografía computada de nuestros
regímenes legales y regulatorios y su intención de
suplantarlos por la nueva institucionalidad transnacional, el
Banco Mundial se propone hacer un monitoreo anual para comprobar
los avances que realicemos en las reformas propuestas. Dicho
seguimiento incluirá tanto las reformas económicas
como legales, su impacto y el análisis cruzado entre
desregulación y eficiencia.[34]
Según "Doing Business" el Notariado de tipo
latino es un rezago histórico cuya intervención es
"larga, costosa e inútil". Formula la pregunta:
¿Porqué en algunos países todavía el
notario interviene en la constitución de una empresa? Y se
contesta: "La historia está llena de ejemplos de
instituciones que han sobrevivido a pesar de su inutilidad".
Luego incursiona en una sorprendente visión
histórica del Notariado latino, aunque nos hace una
concesión: reconoce que los notarios fueron una parte
importante de las relaciones mercantiles entre los siglos XII y
XV.
En suma, el Banco Mundial considera que los servicios
que los notarios proporcionan son rutinariamente ejecutados por
empleados públicos y que, esos funcionarios, son tan
hábiles como los notarios para ejecutarlos. En
consecuencia, el Notariado es una corporación
ahistórica, una reminiscencia medieval, que frena el
desarrollo de los negocios y "que socava los esfuerzos
gubernamentales para simplificar los procedimientos para la
apertura de negocios y ejecución de
garantías".
A pesar de esos dolorosos ejemplos el Banco Mundial
insiste, a través de "Doing Business" en exigir reformas
de segunda, tercera o cuarta generación en materia de
desregulación, como si las primeras hubieran sido un
éxito. Lo dice Joseph Stiglitz que fuera Vice-Presidente
Primero y Presidente del Consejo de Asesores del Banco Mundial y
Jefe de Asesores del Presidente Clinton. Sus libros "Los felices
90. La semilla de la destrucción" y "El malestar de la
globalización", son testimonios irrefutables de un testigo
calificado de los errores de diagnóstico del Banco
Mundial[35]Hoy en día Stiglitz, tiene la
osadía de sugerir a algunos funcionarios del Banco
Mundial, la rendición de cuentas a los donantes y a la
Junta que gobierna el Banco, pues se ha evidenciado mal uso de
fondos. En todo caso no es un tema que directamente enriquezca
nuestra investigación, pero Stiglitz, es quizás uno
de los intelectuales en materia económica que siendo
asesor y funcionario tanto del Gobierno de los Estados Unidos
como del Banco Mundial, ha conocido al "monstruo" por dentro, por
lo que quizás tenga la suficiente autoridad para
cuestionar el Neoliberalismo económico, las instituciones
crediticias como el banco Mundial y el FMI, de quienes dicen se
encuentran al servicio de los gobiernos de EEUU, Inglaterra y
otros donantes importantes.
A decir de sus detractores a nivel local, El Banco
Mundial, busca sustituir el Sistema del Notariado Latino por el
sistema notarial anglosajón, reemplazando la
intervención notarial por la contratación de
seguros para cubrir conflictos de títulos y derechos de
propiedad (Seguro de Títulos). Esta
"securitización" resulta más insegura y costosa,
pero representa un negocio colosal y un mercado inagotable por
cuyo control presionan poderosos intereses financieros
internacionales, donde se coaligan grandes corporaciones
bancarias y compañías de seguros.
Sin embargo el Notariado Latino, en nuestro país,
viene perdiendo la batalla en el ámbito urbano, donde
observamos que el sistema jurídico de tipo latino, se ha
ido apartando de la contratación formal, tradicional.
Desde hace poco tiempo, por la influencia de los medios
mecánicos y electrónicos que instan a la velocidad,
sin preocuparse ni garantizar la seguridad, se ha autorizado el
documento privado para:
a) el otorgamiento de poderes;
b) la compra-venta de inmuebles;
c) la adjudicación de terrenos agrícolas o
inmuebles de interés social, para vivienda; y, la
declaración de fábrica administrativa por documento
privado, vale decir, fuera del Registro Notarial. Estamos
utilizando un Sistema híbrido.
Los Registros Públicos reciben ahora varias
clases de documentos, muchos de los cuales no garantizan
satisfactoriamente el derecho de los titulares. Se observa
así, con gran frecuencia, que el Estado anula por
sí, las adjudicaciones inmobiliarias suscritas a favor de
sus titulares sin que medie resolución judicial que anule
el derecho del adjudicatario o comprador. La fe registral, viene
a menos y la seguridad de los títulos, sufre serio
quebranto.
4.4. DOING BUSINESS, ANALISIS ECONOMICO DEL DERECHO Y
SEGURIDAD JURÍDICA.-
Para contrarrestar el "Doing Business", podemos recurrir
a una figura jurídica del Derecho Anglosajón, el
Análisis Económico del Derecho.
El Análisis Económico del Derecho (AED),
es una corriente dentro de la teoría del Derecho que
aplica métodos propios de la economía en el
razonamiento jurídico. El análisis económico
incluye el uso de conceptos económicos para explicar el
efecto de las leyes, con el objeto de determinar qué
reglas legales son económicamente eficientes, y predecir
qué leyes deberían ser promulgadas.
Un concepto de especial importancia es el Teorema de
Coase. El mismo formula que si las partes privadas y
públicas pueden negociar sin ningún costo sobre la
asignación de los recursos, pueden generar por si mismas
transacciones eficientes, siendo innecesaria la generación
de normas jurídicas para ello.
Dicho de otra forma, si no existen los llamados "costos
de transacción" son irrelevantes las reglas de
responsabilidad civil para una óptima asignación de
los recursos, en el sentido de la eficiencia social representada
por el llamado "óptimo de Pareto".
Otro concepto de especial importancia es el de
externalidad. Una externalidad es una situación en la que
una variable decisoria de un agente entra en la función
objetivo de otros agentes. Es decir, el bienestar de un agente
está afectado por las acciones de otro agente en la
economía. En este sentido, existen externalidades
positivas y negativas, siendo la regulación
económica el mecanismo apropiado para corregir la
distorsión que las mismas generan.
Los costos en la transferencia o intercambio de bienes,
son principalmente: a) de información; b) de
negociación; y c) de vigilancia del cumplimiento de lo
acordado. El conjunto de ellos constituye los denominados "costos
de transacción" que de ser elevados o desproporcionados,
limitarán la eficiencia de las transacciones y la adecuada
asignación de recursos. Por tanto, en cuanto puedan
reducirse los costos de transacción, se lograra mayor
facilidad en el intercambio.
Aplicando la teoría del Análisis
Económico del Derecho, la protección de la
Seguridad Jurídica a la que aspiran los Registros,
constituye una forma sumamente eficaz de reducir los costos de
información en el tráfico jurídico,
permitiendo el adecuado funcionamiento del mercado, hacia el
crecimiento económico y el bienestar general. Obviamente,
los contenidos y efectos de los Sistemas Regístrales
varían notablemente de acuerdo a cada regulación
nacional, debiendo tenerse en cuenta también que pueden
existir mecanismos complementarios, que además de la
institución registral, coadyuven a disminuir los costos de
información y la incertidumbre. Sin embargo, en
términos generales, el criterio para la elección de
un sistema registral debe orientarse hacia aquel que disminuya en
mayor medida la incertidumbre a un menor costo
relativo.
Finalmente, la Seguridad Jurídica, con la
reducción de incertidumbres que supone, es el valor que
incide más sustancialmente en el desarrollo
económico.
La Seguridad Jurídica es una noción de
organización social, que consiste en una garantía
dada al individuo de que su persona, sus bienes y sus derechos,
no serán objeto de ataques violentos o que, si estos
llegan a producirse, le serán asegurados por la sociedad
protección y reparación. Esto quiere decir, que
ninguna situación jurídica deberá sufrir
alteraciones sino mediante procedimientos legítimos,
conforme a la ley.
Si existe Seguridad Jurídica con la
intervención del Notario, en las transacciones y
operaciones comerciales y por el cual responde como depositario
de la fe pública, éstas van acompañadas de
un valor intrínseco (valor económico), que
sólo puede ser desvirtuada o cuestionada
judicialmente.
4.5. EQUILIBRIO ENTRE EL MERCADO Y EL
ESTADO.-
Cualquier economía debe establecer un equilibrio
entre el Mercado y el Estado y el sector profesional que
más contribuye en esa armonización, en el terreno
de los contratos, las sociedades y el mundo inmobiliario, son los
Notarios del Sistema del Notariado Latino.
En el Sistema del Notariado Anglosajón, este
equilibrio se consigue con la participación de las
entidades aseguradoras de título, es decir se encarecen
los costes de transacción, como dijimos líneas
arriba.
Cuando la economía se vuelve
"estadocéntrica" o cuando el Estado desaparece, se produce
un desbalance que afecta a toda la sociedad. El notariado es, en
todos los casos, un elemento de equilibrio, porque por un lado
asegura el cumplimiento de la normatividad que establece el
Estado pero, por el otro, expresa las necesidades de los
particulares y de quienes contratan.
Al Estado le interesa la intervención notarial,
especialmente en lo referido a lo "antilitigioso" porque
disminuye sensiblemente el costo de la estructura para atender a
un servicio contencioso exagerado, que deben pagar todos los
ciudadanos, incluso los que no litigan. Le interesa la
intervención notarial como factor de seguridad
jurídica y tranquilidad social, no sólo porque la
actuación notarial garantiza la aplicación de la
preceptiva legal, sino por el rol del escribano como agente de
retención e información fiscal.
A los contratantes les interesa que se les garanticen la
seguridad jurídica desde el mismo momento en que
contratan, porque el notario los asesora, los orienta y aconseja
sobre sus derechos y obligaciones aplicados al caso concreto,
facilitando la actuación futura de cada uno de
ellos.
La existencia del Banco Mundial y el resto de las
instituciones de Bretton Woods, creadas en la posguerra para
cumplir objetivos de reconstrucción y desarrollo, han
desnaturalizado sus fines que hoy aparecen desdibujados o
ausentes, porque se han convertido en lobbystas de los grandes
capitales financieros internacionales.
El Notario Público Pedro Germán
Nuñez Palomino, considera que "(…)algún
acierto conceptual se anotan los redactores de "Doing Business"
cuando afirman: "La historia está llena de ejemplos de
instituciones que han sobrevivido a pesar de su inutilidad". El
Banco Mundial es un paradigma contemporáneo de esa
sentencia, lleva más de tres décadas conectado a un
respirador artificial[36]
4.6. ¿QUÉ DEBE HACER EL NOTARIADO POR
NUESTRO MEDIO RURAL?.-
Una de las formas de paliar y luchar contra la pobreza y
la exclusión social en el medio rural del Perú,
implica aumentar los niveles de acceso a infraestructura y
servicios básicos.
La implementación de infraestructura y servicios
básicos le corresponde al Estado. El incremento en la
calidad de la infraestructura y servicios básicos, tienen
efectos directos sobre la rentabilidad de los bienes privados.
Por ejemplo, la educación o el acceso a la tierra son
más rentables cuanto mayor sea la dotación de otros
bienes y servicios claves, como electricidad, agua y
desagüe.
La presencia del Estado en cada una de las regiones
rurales del país, es el punto de inicio para que esas
regiones empiecen a salir de la pobreza y la exclusión
social. Sin embargo con presupuestos tan magros el Estrado
Peruano, es poco lo que ha avanzado. Hoy en día el Estado
tiene una débil presencia en el medio rural, sin embargo
esta débil presencia ha sido el punto de partida para que
instituciones privadas, inicien su encuentro con esas
poblaciones. El caso más representativo, es la
Telefonía Rural, que ha posibilitado que Telefónica
del Perú, brinde servicios de Internet en los poblados
más alejados del medio rural del Perú. Así
mismo las Cámaras Regionales de Turismo ofrecen en la
actualidad paquetes turísticos ecológicos en medios
rurales, despertando en los pobladores la idea de hacer
microempresas correlacionadas a dicho sector. Un claro ejemplo de
turismo rural, lo encontramos en las Islas de Amantaní y
Taquile en el Lago Titicaca, así como en las
serranías de las Regiones de Arequipa, Moquegua y
Tacna.
Hace unos meses atrás hemos sido testigos de la
incursión del Ejército en el VRAE (Valles de los
Ríos Apurimac y Ene), la cual posteriormente ha conllevado
a una presencia masiva de instituciones civiles en dicha zona,
antes controlada por Sendero Luminoso y narcotraficantes de
carteles extranjeros.
4.6.1. Más Notarios para el medio
rural.-
El Notario Público, es percibido por el campesino
o poblador rural como un profesional alejado de los parajes
rurales del Perú. Cada vez que un agricultor, un comunero
campesino o un rondero, tiene que realizar trámites o
actos jurídicos, tiene que recorre grandes distancias a
fin de llegar a las ciudades capitales de distrito o provincias,
pues es allí donde se puede ubicar a los Notarios
Públicos, ello por diferentes motivos tanto legales como
económicos,
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